ARGENTINA: Políticas Públicas y niñez.
Concepciones alrededor de niño y las definiciones de políticas públicas: nuevas preocupaciones y otros sentidos
Por Roxana Perazza (*)
Si bien en 2006 se sancionó la ley nacional de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, los avances en la implementación de lo establecido por esta norma son más lentos de lo esperado. En los dos últimos años, se observan iniciativas que naturalizan y reproducen la idea de una educación diferenciada, agudizando los procesos de segmentación social.
Las
interrelaciones entre las concepciones alrededor de la niñez y las
políticas públicas para las infancias pueden constituirse en un
camino certero para comprender la direccionalidad de toda gestión
pública. En el presente artículo nos proponemos reflexionar sobre
algunas de las medidas acordadas desde fines del 2015 en esta área,
con el propósito de entender las nociones sobre las cuales se
sostienen y fundamentan las decisiones en materia de políticas
públicas dirigidas hacia los niñ@s.
Sin duda alguna,
el impacto y la importancia de la Convención Internacional del Niño
y la definición del niño como sujeto de derecho marcaron el
comienzo de otra etapa.
En nuestro país, décadas más tarde,
en el 2006, la sella y ubica a los niñ@s en el centro de las
políticas. La ley 114, de 1995, de la ciudad de Buenos Aires, se
presenta como un valioso antecedente.
A partir de esta
norma, sin dudas, la concepción de que todos los niñ@s son sujetos
de derecho es una conquista político jurídica que impone a los
Estados el rol de garantes de los derechos a través de la
implementación de políticas públicas.
Los avances en
el proceso de implementación de lo pautado en esta ley nacional son
más lentos que lo deseado y esperado. De las veinticuatro
jurisdicciones, veintiuno han sancionado sus leyes provinciales
propias o han adherido a la ley nacional. En los últimos meses, el
poder judicial exhortó al Congreso nacional a designar el Defensor
del Niño, dando cumplimiento al procedimiento establecido en la ley
26.061, y hoy se encuentra en mora por más de 10 años. Además, la
Argentina ha adherido a diversas normativas internacionales que
refuerzan su posicionamiento en relación con las obligaciones y
derechos de las infancias.
En cuanto a los
derechos educativos, todavía en muchas jurisdicciones hay niñ@s que
no pueden asistir a la sala de cinco años y menos aún a la de
cuatro, ambas con carácter obligatorio, y la sala de tres es un
deseo lejano para un buen número de organizaciones familiares.
Claramente, el lugar donde se nace y el quintil socioeconómico al cual se pertenece son dos datos que delimitan el acceso a la educación y, por supuesto, a otros derechos. La apelación a constituir una política integral para la infancia es un enunciado expuesto en casi todos los discursos políticos. Su “sobreuso” no garantiza de ningún modo el afianzamiento de políticas en ese sentido sino, por el contrario, se corre el riesgo de vaciar de significados sus principales contenidos. ¿Qué significaría una política integral?
No obstante,
frente a la presencia de múltiples enunciados que se referencian en
los derechos, sin poder ahondar en el presente artículo sobre las
implicancias, los supuestos y las decisiones a tener presentes,
subrayamos con preocupación la reconstitución de dos propuestas y
modalidades diferenciadas para los niñ@s. Dicha preocupación se
profundiza, sobre todo, cuando nos remontamos a décadas pasadas y
repasamos que determinadas políticas de escolarización habilitantes
para el acceso a la escuela y el progreso estaban dirigidas y
destinadas para determinados sectores sociales. Por otro lado, los
“otros niños”, los “menores”, sólo podían recorrer
diversos circuitos de institucionalización, alternando entre la
calle y la internación, bajo el paraguas de las políticas de
minoridad.
De este modo, se
había consolidado la constitución de dos instancias separadas con
nulo intercambio entre sí, y, al mismo tiempo, se garantizaba la
naturalización y la consolidación de procesos de exclusión y
segregación.
La visión
hegemónica de la infancia reforzaría la decisión que identificaba
a algunos niñ@s con la escuela, y a los pobres, los abandonados, los
huérfanos, con un circuito definido por la
institucionalización/internación. La necesidad de re
formarlos, para la adquisición de determinados “valores”, en un
marco de disciplinamiento y buenas costumbres, era una de las
principales misiones de estas instituciones. La “promesa
institucional” era que, en un futuro, esos niños iban a estar en
condiciones de acceder a la escuela.
La noción del
niño como sujeto de derecho fue la bisagra que posibilitó superar
esta dicotomía y tensar al Estado para que asuma un lugar
protagónico en la promoción y sostenimiento de políticas
tendientes a garantizar la igualdad de escenarios y de derechos.
A partir de los
últimos años, observamos con preocupación las medidas llevadas a
cabo como parte del Plan Nacional para la Primera Infancia (decreto
574/2016), basadas, fundamentalmente, en el desarrollo de espacios
para los niñ@s más pequeños. A grandes rasgos, si se analiza la
propuesta, se retoman los componentes constitutivos de los llamados
centros de la primera infancia (CPI, en adelante), llevados a cabo en
la ciudad de Buenos Aires desde 2013. Allí, más de 10.000 niños de
45 días a 4 años, concurren a una jornada completa de ocho horas.
El 70% de su población reside en la zona sur de la ciudad. En
términos muy generales, los CPI funcionan por convenio entre una
organización de la sociedad civil y el Ministerio de Desarrollo
Social de la CABA.
La propuesta
basada en la contención de los niñ@s asegura una iniciativa
“educativa” para los niñ@s pobres de la ciudad. A partir de su
implementación, se logró satisfacer varias demandas. Una buena
cantidad de sectores solicitaban un espacio para sus niñ@s y, desde
el ámbito educativo, no se podía dar respuesta rápidamente.
También las organizaciones sociales se beneficiaron, porque son
ellas quienes reciben los fondos necesarios para contratar a los
docentes. Al mismo tiempo, pareciera que el Estado, como en el caso
del gobierno porteño, cumple con sus funciones al garantizar este
servicio para todos los que lo demanden.
Pocos
interrogantes circulan sobre la calidad del servicio que reciben los
niñ@s pobres, pero responden a dos cuestiones: por un lado, “se
resuelve” la demanda por parte de diversos sectores y, por el otro,
se consolida un circuito educativo y social diferenciado. Habrá
escuelas de nivel inicial para los niños y habrá centros de primera
infancia para los niñ@s pobres.
Como
adelantamos, ya al inicio del siglo XX se establecen dos circuitos
diferenciados para los niñ@s. En el primero, a partir de la ley
1.420, de 1884, se aseguraba un trayecto de escolarización básica
para los niñ@s de modo tal que allí pudieran adquirir los saberes y
conocimientos necesarios para formar parte de la sociedad. La escuela
común, gratuita y obligatoria fue la bandera civilizatoria de
determinados grupos.
En el segundo,
los destinatarios eran otros: los menores. Para aquellos niñ@s
pobres, abandonados o provenientes de familias de dudosa moralidad,
la internación en determinadas instituciones y el distanciamiento
con cualquier lazo familiar actuarían como garantías de una posible
re-educación o reforma que los habilitara a un proceso de
reinserción.
La no conexión
entre estos dos circuitos estaba reconocida y, al mismo tiempo,
actuaba como clave de éxito de las políticas. De este modo, cada
uno de los sectores, el educativo y el de la minoridad, fue
adquiriendo mayores niveles de autonomía y distanciamiento el uno
del otro.
Si analizamos
algunos conceptos y acciones llevadas a cabo en estos dos últimos
años, advertimos cierta autorización gubernamental a reinstalar
estos discursos acerca de las infancias. A pesar de los avances en
esta área –en parte por los desarrollos normativos, por las
conquistas alcanzadas producto de determinadas políticas y por la
creciente organización y demanda de diversos colectivos que trabajan
alrededor de las infancias y sus derechos– percibimos el
establecimiento de diferentes propuestas gubernamentales de acuerdo
con el lugar de nacimiento, la situación socioeconómica y las
expectativas del mercado en relación con determinados sectores.
Las políticas
implementadas tienden a agudizar los procesos de segmentación social
y en algunos de los documentos de reciente circulación (por ej., en
el Plan Maestro, 2017/MEN) es factible hallar algunos argumentos para
entender nuestras preocupaciones.
La consolidación
de un circuito asistencial/educativo que tiende a satisfacer la cobertura para los niñ@s pobres más pequeños bajo el formato de
los Centros de Primera Infancia a nivel nacional se direcciona en
este sentido. Mientras que a los “otros”, a los niñ@s, se les
ofrece, en las instituciones escolares, tablets desde los tres
años bajo un discurso que les brinda un futuro esperanzador, de la
mano de la escolaridad temprana frente a un mercado cada vez más
exigente.
La transferencia de la experiencia producida en la ciudad de Buenos
Aires para el resto de las provincias vendría a suplir la vacancia
de propuestas estatales para los niñ@s más pequeños.
La promesa de
construcción de 3.000 instituciones de nivel inicial quedó relegada
ante la ausencia de una planificación estratégica a nivel nacional
e intentan compensarla a partir de la firma de convenios con
diferentes organizaciones barriales. La deuda de una política
integral para las infancias está presente y la propuesta de estos
centros no llega a traducirse en una propuesta educativa porque tiene
condicionantes materiales que la limitan. Por ejemplo, la mayoría de
los docentes a cargo de la sala no poseen la titulación habilitante
requerida, son contratados y este plan asistencial/educativo adquiere
las características que cada institución le puede imprimir de
acuerdo con sus capacidades y herramientas. Sin instancias estatales
de monitoreo sobre el trabajo desarrollado, sin direccionalidad ni
criterios ni estándares de funcionamiento, los desarrollos
institucionales dependen de las posibilidades de cada grupo que está
al frente de este proyecto.
Estas políticas
se articulan con el recurrente pedido de baja de imputabilidad para
los jóvenes de 16 años. Este requerimiento es respaldado por
diversos sectores y alentado por el gobierno nacional, a través de
su ministro de Justicia. Estos grupos apelan a dicha medida como la
solución “mágica” frente a la creciente inseguridad y al
incremento de la pobreza y la indigencia. La institucionalización y
el encierro son las alternativas más eficaces y
tranquilizadoras para un sector importante de la sociedad que,
atemorizado y desconfiado, descree y discute una política de
derechos.
Este discurso se
consolida aún más cuando se analiza la caracterización sobre las
formas de crianza de la infancia. Por ejemplo, en el mencionado Plan
Maestro está explicitado cómo las instancias estatales u
organizaciones de la sociedad civil deben ayudar y acompañar (se
puede transcribir como mejorar) la crianza de las niñas y
niños dado que se evalúa de modo deficitario las formas que asumen
las crianzas y los cuidados en determinados sectores sociales.
Estas
concepciones también se sostienen sobre dos cuestiones: por un lado,
como ya se anticipó, se duda de las capacidades de cuidado y crianza
de los padres y de las madres de los sectores pobres hacia sus hijos.
La carencia material pareciera que va de la mano de la ausencia de
herramientas, saberes, afectos y modalidades varias de criar y
acompañar el crecimiento de los hijos e hijas. Y, por el otro, en
diálogo con el anterior, no se rescata ni se indaga sobre las
prácticas y conocimientos acumulados por un conjunto significativo
de organizaciones comunitarias que, insertas en barrios populares,
han contribuido y contribuyen a sostener los procesos de
escolarización y de crianza de gran parte de niños, niñas y
adolescentes que habitan en sus comunidades, a través de diferentes
propuestas. Por estos motivos, en los años fue creciendo su papel
como interlocutores válidos de las políticas públicas.
En suma, asegurar el derecho a la educación de las mayorías por
parte del Estado requiere de una voluntad política para recoger y
ensanchar aquellas propuestas que ya han tenido logros significativos
y que necesitan ampliarse y llegar a un vasto conjunto de la
población que aún no accede a políticas integrales.
Si ponemos en el
centro de las políticas públicas a los niños, se hace necesario
atender la densidad institucional de las propuestas y propiciar un
trabajo pedagógico de calidad; reconocer la singularidad de cada
niño, niña, adolescente y revaluar, así, identidades
estigmatizadas; alentar la participación y la pluralidad de los
diferentes actores involucrados. Pero, sobre todo, se espera un
Estado que asuma el lugar como principal promotor y que garantice el
financiamiento que requiere una política de derechos.
(*) La autora es Licenciada en
Ciencias de la Educación (UBA). Magister en Ciencias Sociales con
orientación en Educación. Cohorte Políticas públicas e
investigación para la toma de decisiones (FLACSO). Especialista en
Políticas Públicas (FLACSO). Subsecretaria de Educación
(2000-2003) y luego secretaria de Educación del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires (2003-2006). Actualmente se desarrolla como
consultora independiente. Asesora de la Comisión de Educación de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. Ha escrito numerosas
publicaciones y artículos sobre temas relacionados con el área de
políticas educativas. Dirige una colección de educación y política
en la Editorial Aique. Docente en diversas instituciones. Miembro del
Colectivo Pedagógico: Conversaciones Necesarias
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