Material de Estudio Nro 1: El estudio de las Políticas Públicas por Oszlak y O'Donnell (1981)

FORO PERMANENTE EN LA TESORERÍA DE SEGURIDAD SOCIAL DE VENEZUELA 

SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

MATERIAL DE ESTUDIO 1

EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS

Facilitador: CDr. Ernesto Wong Maestre

Coordinador de Políticas Públicas de la TSS

Uno de las primeras investigaciones en América Latina y el Caribe sobre las políticas públicas en la región con sentido de independencia y proyección teórica es la realizada por los investigadores Oscar Oszlak y G. O'Donnell en 1981, “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”, lo cual -según sus autores- es un “tema polémico”.

En el punto 6 de ese trabajo de investigación y de obligado estudio del tema por ser una bibliografía clásica en las universidades de la región y de todo el mundo, Oszlak y O'Donell exponen sus tesis centrales sobre la estrategia para el estudio de las políticas públicas.

Estudiar este punto 6 será un buen paso introductorio para después leer y estudiar el trabajo completo de estos investigadores, uno de los cuales (Oszlak) sigue produciendo vinculado al grupo Fenix y a la UBA de su país. Ambos tuvieron juntos una prolífica actividad académica e investigativa hasta 2011 en que falleció O'Donnell.

Oslak es graduado PhD de la universidad de Berkeley y Doctor en Economía y Contador Público Nacional de la Universidad de Buenos Aires. Después de su trabajo pionero con O'Donnell, Oszlak creó dos años después la Sociedad Argentina de Análisis Político. Fue su presidente hasta 1994. Posteriormente se vinculó al funcionariado público durante la presidencia de Raúl Alfonsín y continuó produciendo conocimientos como son sus trabajos: “La formación del Estado Argentino”, “Merecer la ciudad: los pobres y el derecho al espacio urbano”, “Proceso, crisis y transición democrática”, “Estado y sociedad: Nuevas reglas de juego” y “Teoría de la burocracia estatal: Ensayos críticos”, según aparece en su currículo.

Veamos el punto 6 :

“6. Hacia una estrategia abierta de investigación

“Dado al escaso grado de formalización de las reflexiones efectuadas, este trabajo difícilmente podría desembocar en un conjunto coherente de proposiciones. Pero vale la pena recapitular y desarrollar un poco más algunos de los principales aspectos discutidos:

“a) son muchas las razones por las que uno puede estar interesado en el estudio de las políticas estatales en América Latina contemporánea. Como cualquiera de ellas tiene importantes consecuencias sobre qué y cómo se estudiará, nos ha parecido importante hacer explícitas las nuestras, con pleno conocimiento de que abrimos un tema polémico;

“b) del engarce que proponemos para nuestro tema con intereses teóricos más generales se deriva -creemos que obviamente- la inconveniencia de estudiar las políticas estatales y sus impactos como fenómenos discretos aislables de su contexto. Aquí resurge un dilema, que no es intrínseco a nuestro tema pero que es función de nuestra actual insuficiencia de conocimientos: en el corto plazo la pretensión de rigor, formalización y cierre de nuestros sistemas explicativos es antagónica respecto de la relevancia teórica de nuestros estudios. Dicho de otra forma, los intentos en la dirección del primer término del dilema serían prematuros y, aunque admitidamente incierto, el camino hacia ese rigor pasa hoy por estudios abiertos y exploratorios, mucho más preocupados por descubrir que por verificar;

“c) el "contexto" no es un "objeto-que-está-ahí". Es una creación analítica que busca con la mayor economía posible "situar" el tema "específico" estudiado, respecto del conjunto de factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo. Hemos sugerido desagregar estos referentes en tres niveles, de decreciente especificidad y dinamismo: el de la cuestión, el de la agenda y el de la estructura social;

“d) nuestro objeto propio de investigación estaría constituido por la(s) política(s) estatales) y la cuestión a la que ella(s) se "refieren", como parte de un proceso social al que concurren otras políticas, "privadas". Como tal, nuestro tema es histórico o dinámico en sentido propio; implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores;

“e) en el estado actual de nuestros conocimientos parece posible identificar ciertas dimensiones o aspectos de las políticas estatales, sus contextos e impactos, que hemos ido señalando a lo largo de este trabajo, y que prometen ser útiles en un doble sentido. Uno, para una mejor comprensión y teorización del tema mismo; y otro, no menos importante, para que los resultados de estos estudios puedan iluminarse y controlarse mutuamente con los que, desde otros enfoques y niveles de análisis, se efectúan sobre el estado latinoamericano y sus vinculaciones con la sociedad civil. Este interés teórico es el punto de partida y de llegada del tipo de estudio de políticas estatales que hemos delineado”.

Resultará interesante reflexionar lo que hoy, en pleno siglo XXI y con una globalización creciente, donde hay potentes actores como la República Popular China que propugna la construcción colectiva de una Comunidad de Destino Compartido de la Humanidad, algunas de las aseveraciones hechas en ese punto 6, en particular cuando reconocen la “inconveniencia de estudiar las políticas estatales y sus impactos como fenómenos discretos aislables de su contexto” y que el “contexto” “es una creación analítica” del investigador con el fin de ahorrar tiempo al investigador situando el objeto de estudio en interacción con ese “conjunto de factores indispensables para comprenderlo, describirlo y eventualmente explicarlo” siempre centrándose en “la cuestión” a la que se refiere cada política pública, la “agenda”, la “estructura social” y la concurrencia a todo esto de las “políticas privadas”. Los autores presuponen un estudio dinámico debido a que siempre “implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable conjunto de actores”. 

Entonces, uno de los deberes del investigador es identificar y encontrar cuál es el significado de las acciones de cada actor para la política pública estudiada.

Los propios autores reunieron un conjunto de definiciones sobre “políticas públicas” que ya tienen más de treinta y siete años pero que si se relacionan con sus contextos políticos y económicos regionales y mundiales pueden aportar otras informaciones necesarias para las investigaciones pues en la medida en que se ha ido reduciendo la hegemonía estadounidense sobre la región y las políticas neoliberales han fracasado, las políticas públicas han venido revelando mayor significado para el desarrollo integral que requieren las naciones.

Veamos:

El concepto, según diversos académicos, se puede entender como lo siguiente:

• Dye (2008) define a la política pública «es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer».
• Aguilar Villanueva (1996) en tanto, señala que una política pública es «en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce».³​
• Oszlak y O´Donnell (1981) entienden que “…las políticas estatales (o públicas) en nuestra definición la concebimos como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”
• Omar Guerrero (1988) Las políticas públicas son una forma de comportamiento gubernamental de antiguos pergaminos.
• Frohock (1979) Una política pública es una práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquello que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con otros.
• Kraft y Furlong (2006) plantean que una política pública es un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos: «Las políticas públicas] reflejan no sólo los valores más importantes de una sociedad, sino que también el conflicto entre valores. Las políticas dejan de manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores, se le asigna la más alta prioridad en una determinada decisión» (Kraft y Furlong, 2006).
• Denhi Rosas Zárate (2014) la política pública como aquella lógica racional, cristalizada en una manifestación político-administrativo y social resultado de un intento de definir y estructurar una base para actuar o no actuar por parte del gobierno con otros actores, (empresarios, sociedad civil, asociaciones privadas, mujeres, jóvenes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, indígenas, migrantes, etc.), que se encuentran interrelacionados en un momento y lugar específico.

Resultará de sumo interés para todo Director o Coordinador de Políticas Públicas en Venezuela leer -si no lo ha hecho- este trabajo de Oszlak y O'Donnell quienes expusieron sus principales supuestos ontológicos y teóricos, entre ellos las “recientes transformaciones del estado latinoamericano”, las “premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales”, un “esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina” donde se refirieron a "La cuestión" de qué trataba, cómo fue su “surgimiento histórico”, cómo fue “la toma de posición por parte del estado” y de “otros actores sociales”, en qué consistían estos "nudos" “del proceso social”, “las políticas estatales como generadoras de un doble proceso”, “los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestión” y con todos estos aspectos como premisas abordar dos temas centrales, a saber: “los contextos de las políticas estatales” y los “impactos de políticas estatales”.

Según ellos expresan: “ 'De qué se trata' la cuestión es parte de la cuestión misma” y reconocen que “difícilmente” se encontrarán “casos en los que todos los actores, incluido el estado, coincidan en la percepción y valoración del problema social que se ha convertido en cuestión” y preguntan: “¿En qué consiste, por ejemplo, la cuestión de la distribución del ingreso en América Latina?. Cuáles son los "verdaderos" términos del problema, cómo se conecta con otros problemas y cuestiones, qué es una resolución "satisfactoria" del mismo, incluso si es o no un problema, son temas fundamentales en las tomas de posición, en los conflictos y en las coaliciones entre el estado y los actores sociales”.

He ahí por qué este trabajo de Oszlak y O'Donnell se convirtió en un clásico pues supo abordar el problema de forma más integral y con gran capacidad de apreciarlo multidimensionalmente, aún cuando, como todo trabajo de investigación, es solo un comienzo necesario en la permanente indagación del servidor público y de cualquier investigador social con la “imaginación sociológica” a la que se refirió otro clásico de la investigación social como fue Charles Wrigth Mills, con quien continuaremos estos estudios ya que la investigación de las políticas públicas de un Estado debe partir de comprender en qué tipo de sociedad está inmerso y cuáles son sus características particulares, pautas metodológicas que Mills ofrece en su obra maestra La Imaginación Sociológica.

REFERENCIA

Oszlak, Oscar y O'Donnell (1981).- Estado y políticas estatales en América Latina:hacia una estrategia de investigación. Publicado por el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO/Nº4, 1981.